Estructura y situación actual de los poderes del Estado y los organismos de control en el Ecuador
Oficio No. MZ-2306-2018
Quito, 27 de septiembre del 2018
Estimados Clientes:
I. ANTECEDENTES:
I.1. Con fecha 15 de enero de 2007, después de la posesión en el poder del ex presidente Rafael Correa, se llama a consulta popular para instalar una Asamblea Constituyente, la cual debería elaborar una nueva constitución.
I.2. Con fecha 15 de abril de 2007, luego del referéndum nacional, se aprueba la creación de la Asamblea Constituyente con la aprobación del 81,72% de los votantes.
I.3. Con fecha 30 de septiembre de 2007, con base en el Estatuto de Instalación y Funcionamiento de la Asamblea Constituyente (que se aprobó como anexo en la consulta) se desarrolló la elección de los 130 asambleístas, logrando el partido de Rafael Correa, Alianza País más del 70% de los escaños.
I.4. Con fecha 30 de noviembre de 2007, la Asamblea Constituyente, cuya legitimidad se ampara en la consulta popular de 15 de abril del 2007, disuelve al Congreso de manera indefinida.
I.5. Con fecha 20-oct.-2008, el registro oficial 449 del mismo año, se publica la vigente “Constitución de La Republica Del Ecuador”. Dicha norma cambia radicalmente el paradigma legal en el cual se estructuran los poderes del Estado.
I.6. Con fecha 04 de febrero de 2018, se realiza un referéndum popular en el Ecuador, mediante el cual se aprueba, entre otras, en la pregunta tercera, la creación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio.
II. ANÁLISIS:
II.1. De la Teoría Clásica de separación de poderes al Neo-constitucionalismo ecuatoriano.
La teoría de la separación de poderes fue desarrollada por diversos pensadores del siglo XVIII como Alexander Hamilton, Jean Jacques Rousseau, y el británico John Locke. En todo caso, la formulación práctica de la referida teoría, fue obra de Montesquieu; quien en su tratado “El espíritu de las leyes” (De l'esprit des loix) publicado en el año 1748, recrea el sistema de separación de poderes y la monarquía constitucional en el modelo político inglés.
Montesquieu considera que la separación de poderes es la mejor alternativa para contrarrestar el despotismo; y por ello, determina que los poderes ejecutivo, legislativo y judicial no deberían concentrarse en las mismas manos. La teoría de separación de poderes es una teoría de contrapesos, donde cada poder tiene la función de contrarrestar y equilibrar a los otros dos.
A lo largo de la historia republicana del Ecuador, la larga lista de Constituciones ha recogido la teoría clásica de separación de poderes, dividiendo a los poderes en ejecutivo, legislativo y judicial. Contrario a lo ocurrido anteriormente, la Constitución del 2008 tiene aires reformadores que reconstruyen la noción de Estado y tratan de armonizar todas las diversas realidades del Ecuador. La Carta magna propone un estado moderno con amplias garantías de derechos y reconoce a la pluralidad cultural de las comunidades indígenas, anteriormente olvidadas y segregadas del entorno político. Asimismo, la Norma reconoce el derecho a la libre empresa y fortalece el rol del Estado en la economía, que debe orientarse a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales.
Dentro de estas innovaciones constitucionales surge la nueva división de poderes que, con base en la Norma Magna del año 2008, los poderes del Estado serán cinco en lugar de tres, a decir: (i) el poder ejecutivo, (ii) el poder legislativo, (iii) el poder judicial, (iv) el poder electoral, y (v) el poder de transparencia. Si bien es cierto que para muchos el incremento de dos poderes del estado no supone ningún tipo de innovación, pues el cuarto y quinto poder bien podrían formar parte del poder legislativo, es necesario destacar que, en la realidad práctica, el cuarto y quinto poder del estado, suponen instancias extras de control, tal como lo pasaremos a explicar a largo del presente informe.
II.2. Del poder ejecutivo.
La Constitución del 2008, consagra el poder ejecutivo en su Capítulo tercero, titulado “Función Ejecutiva” desde los artículos 141 al 166. En este sentido, con base en lo dispuesto en el referido artículo 141, “la Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas.”
Por otro lado, con base en el artículo 144, se elige a la función ejecutiva encabezada por el Presidente, en conjunto por un período de cuatro años con la posibilidad de reelección por un período.
Entre otras las principales funciones del poder ejecutivo serán las siguientes:
Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los tratados internacionales y las demás normas jurídicas dentro del ámbito de su competencia. (art. 147.1 CRE)
Convocar a consulta popular en los casos y con los requisitos previstos en la Constitución. (art. 147.14 CRE).
Presentar al momento de su posesión ante la Asamblea Nacional los lineamientos fundamentales de las políticas y acciones que desarrollará durante su ejercicio. (art. 147.2 CRE)
Participar con iniciativa legislativa en el proceso de formación de las leyes. (art. 147.11 CRE)
Definir la política exterior, suscribir y ratificar los tratados internacionales, nombrar y remover a embajadores y jefes de misión. (art. 147.10 CRE)
Presentar al Consejo Nacional de Planificación la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo para su aprobación. (art.147.4 CRE)
Nombrar y remover a las ministras y ministros de Estado y a las demás servidoras y servidores públicos cuya nominación le corresponda (art.147.9 CRE)
Dirigir la administración publica en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control. (art.147.5 CRE)
Enviar la proforma del Presupuesto General del Estado a la Asamblea Nacional, para su aprobación. (art.147.8 CRE)
Presentar anualmente a la Asamblea Nacional, el informe sobre el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y los objetivos que el gobierno se propone alcanzar durante el año siguiente. (art.147.7 CRE)
A lo largo del capítulo que regula la función ejecutiva, destaca el artículo 148 de la CRE, que otorga la facultad del Presidente para disolver la Asamblea Nacional por las siguientes causales:
(i) Cuando a su juicio ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente
(ii) Si, de forma reiterada e injustificada, la Asamblea obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
(iii) Por grave crisis política y conmoción interna.
El referido artículo tiene un trasfondo histórico. Como se ha expuesto en los antecedentes, en el año 2007, la Asamblea Constituyente disuelve al Congreso (ahora Asamblea Nacional) y se declara plenipotenciaria hasta la elección de la Nueva Asamblea Nacional. Ahora bien, el articulo 148 no deja la disolución a la sola voluntad del poder Ejecutivo, sino que determina que para que dicha disolución se produzca, deberá dar un dictamen previo favorable la Corte Constitucional. La necesidad de dictamen de la Corte Constitucional es una manera de contrarrestar la arbitrariedad del ejecutivo. Asimismo, la facultad de disolución de la Asamblea Nacional por parte del Ejecutivo es una manera de equilibrar el poder del poder legislativo, el cual se verá supeditado a ejercer solamente las funciones que establezca la Constitución.
De lo dicho, se deriva que la referida facultad del Presidente para disolver la Asamblea Nacional, supone un contrapeso y un balance al poder legislativo; quienes, en caso de actuar fuera de la legalidad podrán ser destituidos, previo dictamen previo de la Corte Constitucional.
Por otro lado, forman parte de la Función ejecutiva, los Consejos Nacionales de Igualdad, que se encuentran regulados en los artículos 156 y 157 del referido capítulo. La Constitución atribuye a los consejos nacionales para la igualdad, la responsabilidad de “asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos.”
En la actualidad según lo que establece la página oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, y con base en lo dispuestos en el artículo 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Nacionales para la Igualdad, publicada en el Registro Oficial Suplemento 283 de 07 de julio de 2014, son Consejos Nacionales para la Igualdad:
“1. De género
2. Intergeneracional
3. De pueblos y nacionalidades
4. De discapacidades
5. De movilidad humana.”
Por su parte, las atribuciones de los Consejos se diferencian por su esfera de acción. En todo caso, la Constitución en el referido artículo 156 determina que “Los consejos ejercerán atribuciones en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con las temáticas de género, étnicas, generacionales, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana, de acuerdo con la ley.”
Por lo expuesto en los epígrafes anteriores, se identifica los primeros órganos de control de poderes, adscrito al Poder Ejecutivo; éstos son los Consejos Nacionales para la Igualdad, quienes deberán formular, transversalizar, observar, dar seguimiento y evaluar las políticas públicas relacionadas con su esfera de competencia.
II.3. Del poder legislativo.
La función legislativa del Estado se encentra recogida en el Capítulo segundo, que se regula desde el artículo 118 y siguientes de la CRE. En este sentido, con base en lo dispuesto en el precepto citado, el artículo 118, “la Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional (…)”
La Asamblea Nacional es un organismo unicameral con sede en Quito, compuesto por: (i) quince asambleístas elegidos en circunscripción nacional, y, (ii) dos asambleístas elegidos por cada provincia, y uno más por cada doscientos mil habitantes. Los asambleístas son elegidos por un período de cuatro años y como requisito para ostentar dicho cargo, el artículo 119 establece que: “se requerirá tener nacionalidad ecuatoriana, haber cumplido dieciocho años de edad al momento de la inscripción de la candidatura y estar en goce de los derechos políticos.”
Las principales funciones encargadas al poder legislativo, que a su vez las deriva en la Asamblea Nacional, se encuentran recogidas en el artículo 120 de la CRE y son, entre otras, las siguientes:
Posesionar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República proclamados electos por el Consejo Nacional Electoral. La posesión tendrá lugar el veinticuatro de mayo del año de su elección.
Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos que corresponda
Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados.
Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante para ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la República y resolver el cese de sus funciones de acuerdo con lo previsto en la Constitución
Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio
Conocer los informes anuales que debe presentar la Presidenta o Presidente de la República y pronunciarte al respecto.
Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de su falta definitiva, de una terna propuesta por la Presidenta o Presidente de la República.
II.4. Del poder judicial.
Por su parte, el poder judicial se encuentra regulado en el Capítulo cuarto, titulado “Función Judicial y justicia indígena”; dicho capítulo se extiende desde el artículo 167 al 203 de la Carta Magna.
Como primer principio, el artículo 167 de la Constitución nos recuerda que “la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por los órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones establecidos en la Constitución.” En este punto es necesario recalcar que la justicia es potestad del pueblo y emana de éste, sin embargo, se deriva la potestad de ejercer justicia en los órganos de la Función Judicial.
Entre otros, el poder judicial tiene las siguientes características:
Tiene la potestad de administrar la justicia. (Art. 167 CRE)
Está conformada por: (i) la Corte Constitucional, (ii) la Corte Nacional de Justicia, (iii) las Cortes Provinciales, (iv) los tribunales y juzgados que establezca la ley y, (v) los juzgados de paz. (Arts. 429 y 178 CRE)
Además, existen ciertas instituciones adscritas a la función judicial, que, además de las enunciadas en los epígrafes anteriores, son: (vi) el Consejo de la Judicatura, (vii) la Defensoría Pública, (viii) la Fiscalía General del Estado y, (ix) los servicios notariales
En este punto, creemos necesario realizar ciertas precisiones sobre las referidas instituciones, las cuales juegan un amplio papel en la definición y formulación de la política judicial y administración de justicia en el Ecuador.
II.4.1. En primer lugar, en relación con la Corte Constitucional, éste órgano se encuentra regulado en el Capítulo segundo del último título de la Norma Magna, de los artículos 429 al 440. Sus características principales se enumeran a continuación:
La Corte Constitucional es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en materia constitucional. (art. 429 CRE)
Ejerce jurisdicción nacional y su sede es la ciudad de Quito. (art. 429 CRE)
La Corte Constitucional gozará de autonomía administrativa y financiera. (art. 430 CRE)
La Corte Constitucional estará integrada por nueve miembros que ejercerán sus funciones en plenario y en salas de acuerdo con la ley. Desempeñarán sus cargos por un periodo de nueve años, sin reelección inmediata y serán renovados por tercios cada tres años. (art. 432 CRE)
Entre las atribuciones más relevantes de la Corte Constitucional se destacan las siguientes:
Ser la máxima instancia de interpretación de la Constitución, de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado ecuatoriano, a través de sus dictámenes y sentencias. (art. 436.1 CRE)
Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, contra actos normativos de carácter general emitidos por órganos y autoridades del Estado. (art. 436.2 CRE)
Declarar de oficio la inconstitucionalidad de normas conexas, cuando en los casos sometidos a su conocimiento concluya que una o varias de ellas son contrarias a la Constitución. (art. 436.3 CRE).
Expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos constitucionales. (art.436.6 CRE)
Efectuar de oficio y de modo inmediato el control de constitucionalidad de las declaratorias de los estados de excepción (art.436.8 CRE)
De lo expuesto se concluye que el control de la Corte Constitucional abarca a todos los poderes públicos, los cuales habrán de actuar bajo los principios de legalidad y respeto de los derechos de los ciudadanos. El control de Corte Constitucional es esencial en un Estado de Derecho, limitando la arbitrariedad del poder ejecutivo en particular.
II.4.2. En segundo lugar, la Corte Nacional de Justicia como órgano de la Función Judicial, se encuentra regulada en la Sección Sexta, del artículo 182 al 188 de la Norma Magna.
En este sentido, con base en lo dispuesto en el artículo 182 de la referida norma, la Corte Nacional de Justicia está integrada por 21 jueces elegidos para un término de nueve años. Serán renovados por tercios cada tres años, conforme lo estipulado en el Código Orgánico de la Función Judicial.
Entre otras, serán funciones de la Corte Nacional, aquellas recogidas en el artículo 184 de la Norma, que en lo que interesa establece:
“Art. 184.- Serán funciones de la Corte Nacional de Justicia, además de las determinadas en la ley, las siguientes:
1. Conocer los recursos de casación, de revisión y los demás que establezca la ley.
2. Desarrollar el sistema de precedentes jurisprudenciales fundamentado en los fallos de triple reiteración.
3. Conocer las causas que se inicien contra las servidoras y servidores públicos que gocen de fuero.
4. Presentar proyectos de ley relacionados con el sistema de administración de justicia.”
Por lo dicho, el control que lleva a cabo la Corte Nacional es un control de legalidad, que trata de armonizar los precedentes jurisprudenciales y eliminar cualquier tipo de arbitrariedad que emane de sus órganos inferiores. También goza de un control de la función ejecutiva, al conocer las causas de los servidores públicos que gocen de fuero.
II.4.3. Cortes Provinciales, tribunales y juzgados ordinarios.
En primer lugar, en relación con las Cortes Provinciales, el artículo 186 de la Constitución determina que en cada provincia funcionará una corte provincial de justicia integrada por el número de juezas y jueces necesarios para atender las causas, que provendrán de la carrera judicial, el libre ejercicio profesional y la docencia universitaria. Las juezas y jueces se organizarán en salas especializadas en las materias que se correspondan con las de la Corte Nacional de Justicia.
Asimismo, sobre los jueces y juzgados ordinarios, el mismo artículo 186 en su párrafo tercero determina que en cada cantón habrá de existir al menos una jueza o juez especializado en familia, niñez y adolescencia y una jueza o juez especializado en adolescentes infractores, de acuerdo con las necesidades poblacionales. Asimismo, en los centros de rehabilitación social, deberá existir al menos un juzgado de garantías penitenciarias.
II.4.4. La figura de los Juzgados de Paz tiene un tinte conciliador y se recoge en el artículo 189 de la Constitución. Una de las características más importantes de los juzgados de paz es que éstos habrán de resolver en resolverán en equidad y tendrán competencia exclusiva y obligatoria para conocer aquellos conflictos individuales, comunitarios, vecinales y contravenciones, que sean sometidos a su jurisdicción. Asimismo, en ningún caso podrán disponer la privación de libertad, ni prevalecer sobre la justicia indígena.
Finalmente, otra de sus características determinantes de los Juzgados de Paz es que éstos deben utilizar mecanismos de conciliación, diálogo, acuerdo amistoso y otros practicados por la comunidad para adoptar sus resoluciones, que garantizarán y respetarán los derechos reconocidos por la Constitución.
II.4.5. Por su parte el Consejo de la Judicatura se encuentra regulado en la Sección Quinta, entre los artículos 179 al 181 de la Norma Magna, y con base en lo dispuesto en el artículo 178 de la referida norma, “es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial”. La norma sigue con su desarrollo y en el artículo 179 determina que el Consejo de la Judicatura se integrará por cinco delegados y sus suplentes y que sus funciones durarán por un período de 6 años.
II.4.6. Entre otras el artículo 181 de la CRE, determina que las Funciones del Consejo de la Judicatura son:
Definir y ejecutar las políticas para el mejoramiento y modernización del sistema judicial. (Consejo de la Judicatura- Art.181.1 CRE)
Administrar la carrera y la profesionalización judicial, y organizar y gestionar escuelas de
Velar por la Defensoría Pública, (la transparencia y eficiencia de la Función Judicial (Art.181.5)
Las funciones del Consejo de la Judicatura se relación de manera amplia con la institución de la Defensoría Pública. Es potestad del Consejo de la Judicatura velar por la eficiencia y transparencia de la Función Judicial; por ello, se puede decir que, aunque sea parte de la función judicial, el Consejo de la Judicatura es el órgano encargado de velar por la buena administración de justicia dentro del país, contrarrestando así mismo su propio poder.
II.4.7. Tal como lo establece el artículo 178 de la CRE, la Defensoría Pública es un órgano autónomo de la Función Judicial. Ésta institución s e encuentra regulada en la Sección Novena, entre los artículos 191 al 194 de la referida norma.
En lo que interesa, con base en lo dispuesto en los referidos preceptos, las principales características de la Defensoría Pública serán las siguientes:
Es un órgano autónomo de la Función Judicial cuyo fin es garantizar el pleno e igual acceso a la justicia de las personas que, por su estado de indefensión o condición económica, social o cultural, no puedan contratar los servicios de defensa legal para la protección de sus derechos.
Los servicios de la defensoría pública son gratuitos.
Las facultades de Jurisprudencia, Derecho o Ciencias Jurídicas de las universidades, organizarán y mantendrán servicios de defensa y asesoría jurídica a personas de escasos recursos económicos y grupos que requieran atención prioritaria.
II.4.8. En relación con la Fiscalía General del Estado, ésta se regula a lo largo de la Sección Décima de los artículos 194 al 197, y, al igual que la Defensoría Pública, es un órgano autónomo de la Función Judicial, único e indivisible, que funcionará de forma desconcentrada y tendrá autonomía administrativa, económica.
Asimismo, se determina en el artículo 195 de la CRE, que las principales funciones de la Fiscalía son:
Dirigir, de oficio o a petición de parte, la investigación pre procesal y procesal penal;
Durante el proceso ejercer la acción pública con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención penal, con especial atención al interés público y a los derechos de las víctimas;
De hallar mérito, acusar a los presuntos infractores ante el juez competente, e impulsar la acusación en la sustanciación del juicio penal.
La Fiscalía General del Estado, vela por el orden público y ejerce el ius puniendi del Estado.
II.4.9. Finalmente, sobre los servicios notariales se determina en la sección duodécima, desde el artículo 199 al 203, ciertos aspectos y características esenciales de éste tipo de servicios. Destacan en el particular, las siguientes singularidades:
Los servicios notariales son públicos.
Las remuneraciones de las notarías y notarios, el régimen de personal auxiliar de estos servicios, y las tasas que deban satisfacer los usuarios, serán fijadas por el Consejo de la Judicatura.
Las notarías y notarios son depositarios de la fe pública; serán nombrados por el Consejo de la Judicatura previo concurso público de oposición y méritos,
Finalmente, creemos procedente destacar que existe otro tipo de orden jurisdiccional especial que se denomina “Justicia Indígena”. Dicho orden se regula en el artículo 171 de CRE que determina que “Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial, con garantía de participación y decisión de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas y procedimientos propios para la solución de sus conflictos internos, y que no sean contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales.”
En relación con lo expuesto en el párrafo anterior, es necesario destacar que la justicia penal no es materia de justicia indígena, toda vez que se entiende que los bienes jurídicos tutelados son competencia exclusiva del ius puniendi del Estado central.
II.5. Del poder electoral.
El Capítulo sexto de la CRE, versa cobre la Función Electoral, y se extiende desde el artículo 217 en adelante. Dicho poder se orienta hacia la garantía del ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como la garantía de los derechos referentes a la organización política de la ciudadanía.
Conforme lo establecido en el referido artículo 217 de la CRE, la función electoral estará conformada por las siguientes entidades:
i. Consejo Nacional Electoral
ii. Tribunal Contencioso Electoral
En este punto, creemos necesario realizar ciertas precisiones sobre las referidas instituciones:
II.5.1. En primer lugar, el Consejo Nacional Electoral, se halla regulado en la sección primera del referido capítulo, en los artículos 218 y 219. Dicho órgano se integrará por cinco consejeras o consejeros principales, que ejercerán sus funciones por seis años, y se renovará parcialmente cada tres años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así sucesivamente.
Entre otras, las funciones principales del Consejo Nacional Electoral serán las siguientes:
Organizar, dirigir, vigilar y garantizar, de manera transparente, los procesos electorales, convocar a elecciones, realizar los cómputos electorales, proclamar los resultados, y posesionar a los ganadores de las elecciones. (art. 218.1CRE)
Controlar la propaganda y el gasto electoral, conocer y resolver sobre las cuentas que presenten las organizaciones políticas y los candidatos. (art. 218.3 CRE)
Garantizar la transparencia y legalidad de los procesos electorales internos de las organizaciones políticas y las demás que señale la ley. (art.218.4 CRE)
Vigilar que las organizaciones políticas cumplan con la ley, sus reglamentos y sus estatutos. (art. 218.9 CRE)
II.5.2. Por su parte, el Tribunal Contencioso Electoral, se regula en la sección segunda del Capítulo Sexto y en los artículos 220 y 221 de la CRE. Dicho órgano, se conformará por cinco miembros principales, que ejercerán sus funciones por seis años. El Tribunal Contencioso Electoral se renovará parcialmente cada tres años.
Las funciones principales del Tribunal Contencioso Electoral se hallan recogidas en el artículo 221 de la CRE y son las que se enumeran a continuación:
i. Conocer y resolver los recursos electorales contra los actos del Consejo Nacional Electoral y de los organismos desconcentrados, y los asuntos litigiosos de las organizaciones políticas.
ii. Sancionar por incumplimiento de las normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral y en general por vulneraciones de normas electorales.
iii. Determinar su organización, y formular y ejecutar su presupuesto.
Como disposiciones comunes a la función electoral, se establecen a lo largo de los artículos 222 hasta el 224, que la función electoral estará sujeta a control político y social, evitando así su arbitrariedad. En particular, se establece que los miembros de los referidos órganos explicados en los anteriores epígrafes, serán sujetos de enjuiciamiento político por el incumplimiento de sus funciones y responsabilidades. Asimismo, se garantizará a las organizaciones políticas y candidaturas la facultad de control y veeduría de la labor de los organismos electorales.
II.6. Del poder de transparencia y control social
El Capítulo quinto de la referida norma trata sobre la Función de Transparencia y Control Social, comúnmente denominado “Poder Ciudadano”. La regulación de dicho poder se halla recogida a lo largo de los artículos 204 al 216 de la CRE. Se destaca y se hace nuevamente hincapié en que la soberanía emana del pueblo; en este sentido, el art. 204 establece que “El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación (…)”. Asimismo, se determina que La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará que todos los actores, tanto del sector público como privado, desarrollen sus actividades de interés público con responsabilidad, transparencia y equidad.
Con base en lo dispuesto en el artículo 206 de la CRE, las principales funciones de este quinto poder serán:
1. Formular políticas públicas de transparencia, control, rendición de cuentas, promoción de la participación ciudadana y prevención y lucha contra la corrupción.
2. Coordinar el plan de acción de las entidades de la Función, sin afectar su autonomía.
3. Articular la formulación del plan nacional de lucha contra la corrupción.
4. Presentar a la Asamblea Nacional propuestas de reformas legales en el ámbito de sus competencias.
5. Informar anualmente a la Asamblea Nacional de las actividades relativas al cumplimiento de sus funciones, o cuando ésta lo requiera.
Asimismo, con base en lo que establece el referido artículo 204 de la CRE, este quinto poder del estado estará formado por:
i. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social,
ii. La Defensoría del Pueblo
iii. La Contraloría General del Estado
iv. Las superintendencias.
En este punto, creemos necesario realizar ciertas precisiones sobre las referidas instituciones, las cuales juegan un amplio papel en el Control Social ejercido por este quinto poder:
II.6.1. En primer lugar, en relación con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, es un órgano ciudadano de control que se consolida con un espacio colectivo y de aporte para que los ciudadanos sean parte activa de la planificación, gestión y toma de decisiones en un Estado democrático y participativo. Se encuentra regulada en la sección segunda del referido capítulo, de los artículos 207 al 211.
Entre otras, las funciones principales de dicho órgano serán aquellas recogidas en el artículo 208 de la CRE. A continuación, enumeramos las más relevantes:
Promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción; (art. 208.1 CRE)
Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social; (art. 208.2 CRE)
Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación ciudadana o generen corrupción. (art. 208.4 CRE)
Emitir informes que determinen la existencia de indicios de responsabilidad, formular las recomendaciones necesarias e impulsar las acciones legales que correspondan. (art. 208.5 CRE)
Coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos de corrupción (art. 208.7 CRE)
Organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecución de los actos de las comisiones ciudadanas de selección de autoridades estatales. (art. 208.9 CRE)
II.6.2. En segundo lugar, La Defensoría del Pueblo, se encuentra regulada en la sección quinta del referido capítulo, desde el artículo 214 al 216. Se trata de un “órgano de derecho público con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y autonomía administrativa y financiera.”
Sus principales funciones son la protección y tutela de los derechos de los habitantes del Ecuador y la defensa de los derechos de los ecuatorianos que estén fuera del país. Sus atribuciones se encuentran recogidas en el artículo 215 de la CRE y son:
1. El patrocinio, de oficio o a petición de parte, de las acciones de protección, hábeas corpus, acceso a la información pública, hábeas data, incumplimiento, acción ciudadana y los reclamos por mala calidad o indebida prestación de los servicios públicos o privados.
2. Emitir medidas de cumplimiento obligatorio e inmediato en materia de protección de los derechos, y solicitar juzgamiento y sanción ante la autoridad competente, por sus incumplimientos.
3. Investigar y resolver, en el marco de sus atribuciones, sobre acciones u omisiones de personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos.
4. Ejercer y promover la vigilancia del debido proceso, y prevenir, e impedir de inmediato la tortura, el trato cruel, inhumano y degradante en todas sus formas.
II.6.3. En tercer lugar, La Contraloría General del Estado, se encuentra regulada en la Sección tercera del referido capítulo, desde el artículo 211 en adelante. El referido órgano es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y de las personas jurídicas privadas que utilicen fondos públicos.
Las funciones principales de la Contraloría General se encuentran recogidas en el artículo 212 de la referida norma, que en lo que interesa establece:
“Art. 212.- Serán funciones de la Contraloría General del Estado, además de las que determine la ley:
1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna, auditoría externa y del control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan de recursos públicos.
2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos sujetos a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado.
3. Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones.
4. Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite.”
II.6.4. Finalmente, las superintendencias se regulan en la sección cuarta del referido capítulo desde el artículo 213 en adelante. Dichos organismos son encargados de la “vigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas”
En la actualidad existen las siguientes superintendencias, encargadas del control de sus áreas respectivas:
1. Superintendencia de Bancos
2. Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros
3. Superintendencia de Economía Popular y Solidaria
4. Superintendencia de Control del Poder de Mercado
5. Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo.
Las instituciones referidas son organismos de control por excelencia; por ello, la función del Estado con mayores potestades de control será la función de transparencia y control social. Esto halla su lógica en que la soberanía emana del pueblo y por ello, sus representantes directos serán los fiscalizadores del poder público.
II.7. Del Organismo extraordinario de Control ciudadano, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio.
Debido a las contingencias políticas acaecidas en el anterior gobierno, en el mes de febrero de 2018, se llama a una consulta popular, la cual en su pregunta tres aprueba la creación de un órgano extraordinario de control social, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio.
Al respecto, es necesario destacar que la legitimidad de dicho órgano emana del pueblo; su naturaleza es transitoria, temporal; y como se ha explicado, tiene potestades extraordinarias. Por ello, el control y evaluación de las autoridades públicas por parte del Consejo Transitorio es completamente legal y legítimo.
Como se ha reiterado en varias ocasiones, dicho organismo tiene el mismo rango que la Constitución, ya que ha sido aprobado en consulta popular.
Asimismo, es necesario, es necesario destacar que el Consejo Transitorio goza de facultades extraordinarias, aprobadas en la consulta popular de febrero de 2018, legitimadas por el poder constituyente, el pueblo. En este sentido, creemos necesario recabar la pregunta tercera de la consulta popular, a la cual los votantes dieron el sí en febrero del 2018. La referida pregunta establece: ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos de acuerdo al Anexo 3.
Es claro que la pregunta hace alusión a las potestades extraordinarias que detenta el Consejo, a decir: (i) evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde y, (ii) anticipar la terminación de sus periodos de acuerdo con el Anexo 3.
Por su parte el Anexo 3 clarifica las potestades extraordinarias del Consejo de Participación Transitorio en el momento en que establece que la misión de dicha institución es:
“El Consejo en transición tendrá por misión el fortalecimiento de los mecanismos de transparencia y control, de participación ciudadana, y de prevención y combate a la corrupción para lo cual propondrá a los órganos competentes las reformas necesarias. El Consejo en transición evaluará el desempeño de las autoridades designadas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social cesado, en el plazo máximo de seis meses desde su instalación, pudiendo, de ser el caso, declarar la terminación anticipada de sus periodos, y si lo hiciere procederá inmediatamente a la convocatoria de los respectivos procesos de selección.
(…)
Del mismo modo, garantizará la mejora, objetividad, imparcialidad y transparencia de los mecanismos de selección de las autoridades cuya designación sea de su competencia.
(…)
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social en transición ejercerá sus funciones de forma improrrogable hasta que se instale el nuevo Consejo tras su elección,
(…)”
Del citado texto se desprende que, como se ha dicho, las facultades del consejo transitorio son atribuidas de manera temporal e improrrogable. Asimismo, se destaca que el régimen de transición que ampara su función tiene la misma legitimidad que la norma constitucional toda vez que el pueblo dio el sí para la creación del referido órgano. En relación con las referidas características del Consejo, la cesada Corte Constitucional se pronuncia en su sentencia Interpretativa Nro. 001-08-SI-CC que en lo pertinente establece:
“Una cuestión adicional referida a la competencia de esta Corte, alcanza la discusión acerca de la validez del trámite de aprobación del Régimen de Transición. Esta magistratura, al respecto, considera oportuno señalar que independientemente de los procesos judiciales ordinarios que se adelantan respecto del procedimiento de aprobación del indicado Régimen, éste tiene la misma legitimidad democrática que la Constitución. en razón de su aprobación mediante referéndum: se encuentra sometido a ella. y. durante el período de transición goza de eficacia normativa sobre el resto del ordenamiento jurídico.”
En conclusión, el Consejo de Participación Ciudadana Transitorio tiene carácter extraordinario y funciones extraordinarias, temporales e improrrogables. Su fin es el control social de los poderes públicos, en particular del poder ejecutivo y judicial, los cuales
III. CONCLUSIONES:
III.1. Como se ha identificado a lo largo del presente análisis, los poderes del estado en el Ecuador se dividen en cinco: (i) poder ejecutivo; (ii) poder legislativo, (iii) poder judicial, (iv) poder electoral y (v) poder de ciudadano. La estructura y las instituciones adscritas a los mismos, en principio garantizan el balance de poderes que habrá de existir entre ellos.
III.2. El poder ejecutivo contrarrestará al poder legislativo con su facultad de disolver la Asamblea Nacional en caso de que éste órgano incurra en alguna actuación fuera de la legalidad. De la misma manera, el poder legislativo contrarresta al poder ejecutivo en su capacidad de conducir juicios políticos al Presidente y cuestionar las actuaciones del poder ejecutivo; es decir, ambos poderes se contrarrestan entre sí.
III.3. El poder judicial es por excelencia la función estatal que controla la legalidad de la actuación del resto de poderes. En este sentido, habrá de gozar de absoluta independencia e imparcialidad, fuera de presiones políticas y sociales.
III.4. Es necesario destacar que el quinto poder consagrado en la Constitución del Ecuador, el poder de transparencia y control social, es el fiscalizador de las actuaciones del resto de poderes por excelencia. Esto halla su lógica en el hecho de que la soberanía emana del pueblo, y quien mejor que el pueblo para contrarrestar y fiscalizar al resto de poderes públicos, incluso al independiente poder judicial.
III.5. Finalmente, quisiéramos precisar que, en el gobierno anterior, bajo el mandato del Presidente Rafael Correa, hubo un desbalance de poderes, sirviendo, cuatro de los cinco poderes constitucionales al arbitrio del poder ejecutivo. Esto se dio por la falta de transparencia en la elección de las autoridades de los referidos poderes, todas ellas pertenecientes al partido oficialista, Alianzas País. Con el fin de moderar y controlar la prepotencia del ejecutivo, en febrero del 2018, se llama a consulta popular y se establece el referido órgano extraordinario de control, el Consejo Transitorio de Participación Ciudadana de Control Social.
Como se ha dicho, el Consejo Transitorio de Participación Ciudadana de Control Social goza de potestades extraordinarias y se trata de un organismo cuya legitimidad emana del pueblo y por ello tiene el mismo rango que la Constitución de la República.
Espero que el presente informe haya sido de gran utilidad para comprender la estructura y situación actual de los poderes del Estado y los organismos de control en el Ecuador.
Muy cordialmente,
Abg. María José Alarcón.
Jefa de Investigaciones Especiales.
Meythaler & Zambrano Abogados.